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中美經濟談判陷入僵局:發生轉折
點擊量:0時間:2019-01-07 11:17:58作者:斯科特?肯尼迪

第一次中美全面經濟對話719日在華盛頓舉行,這次對話意味著美國最終在中美經貿領域的雙邊談判上做出轉變。美國不再接受中國只在小議題上象征性讓步,許多人指責中美經貿關系中令人失望的結果是由之前談判造成的,這些談判包括布什政府時期的戰略經濟對話,以及奧巴馬政府時期的戰略與經濟對話。取而代之,美國新策略是為了迫使中國在產業政策的核心問題上做出實質性讓步,例如鋼鐵產能過剩,以及對高新技術進出口的區別對待。

盡管發生變化,中國也沒有屈服于美國的意志。中國不會在關鍵問題上讓步,尤其是鋼材問題上。由此產生的后果是,美國取消發布聯合聲明和記者會,以沉默表明其中存在困難。一位美方官員指出,“我們不會做無用功?!敝蟹浇o出了另外更為積極的評價,但現在不知道事實究竟如何。最大的問題在于全面經濟對話是否代表在中美雙邊關系向更平等方向轉變的這一艱難過程中邁出了第一步,或者意味著美方不再妥協或者妥協更少,相較于之前策略要取得更大進步。 

經濟風險 

中美經濟體量巨大:2016年中美貨物和服務貿易額到達6500億美元,1990年以來累計雙邊直接投資近3000億美元,并且通過證券市場和外匯儲備,中美金融聯系也在加強。這些數字還未包含兩國通過全球供應鏈、企業伙伴關系以及公民個人聯系帶來的經濟數額。據估計,中美經貿聯系給美國人提供了260萬個就業機會。

盡管給雙方帶來了很多利益,但是雙邊關系變得不平衡,中國利用各種手段,公平或者不公平的,來提升增值鏈并占據外國競爭對手的市場份額。美國出口商和投資者正面臨更多困難,不僅在中國,在第三市場甚至美國國內都面臨更大的障礙。盡管中美雙邊貿易逆差以及美國大量工作崗位流失是否由于中國不公平做法導致的還存在爭議,但顯然中國的做法實質上剝奪了美國公司的機會,并將美國建立在競爭創新和預算緊縮基礎上的商業模式置于危險境地。中美之間的問題并非個例,歐洲和東亞的工業面臨相似的障礙。中國的自由化不僅讓美國擔心,更是一個全球性的擔憂。

圖源:Reuters

特朗普政府的新路線圖 

特朗普政府貿易政策的核心目標是扭轉這一趨勢并使雙邊關系回歸到更加公平的道路。因此,原則上,特朗普政府在雙邊關系上將在以下五個方面尋求改變:

1.僅限于討論最重要的議題,并尋求在短期內達成具體成果。戰略與經濟對話涵蓋了數百個議題;幾乎所有不能通過官方渠道解決的問題都列在其日程之上。特朗普政府決定縮減議題范圍,專注于最高優先事項。

2.提高中國可接受經濟行為的標準,從嚴格遵守多邊、雙邊承諾,到更廣泛的公平性原則,其中包括:第一,期待中國對待美國出口商和投資者和美國對待中國的標準相同(所謂互惠);第二,限制中國產業政策,這些政策狹義上可能合法,但對其他經濟體會造成負面外部損害。

3.減少參與人員數量以使談判更加集中。戰略與經濟對話涵蓋了兩國政府內閣級機構的絕大多數官員,也包含一長串附屬對話清單。2016年,超過1000名美國人到北京參加戰略與經濟對話。如此多政府官員和外部專家的出席反映出該對話變得毫無戰略性。

4.如果只有適度讓步,做好不繼續談判的準備。之前幾輪戰略經濟對話和戰略與經濟對話,對于取得進展和達成協議的領域都總結出了清單。對于陷入僵持的領域都淡化處理,以此說服雙方各自的支持者該對話取得了成效,有必要進行進一步耐心的接觸。

5.如果未能通過談判取得成果,提高對中國經濟利益進行懲罰的可能性。美國行為將不會局限于世界貿易組織標準或者貿易救濟案例,而是可能會采取單方面的措施,例如關稅、配額、徹底禁止,運用可以迅速采取的豐富的美國貿易法律,來表明如果不達成更平等貿易的危險。

貫徹新戰略 

政府并未一貫追求上述做法,但從過去幾個月來看政府已經向此方向轉變。根據這一策略,719日的第一次全面經濟對話大大縮小議題范圍,降低雙邊參與談判人數,并且明確目標是在特定關切領域達成協議。常規會議在美國商務部長羅斯和財政部長努欽,和中國國務院副總理汪洋的主持下進行,內容涵蓋了最重要的核心問題。與此同時舉行了一系列關注重點問題的小規模會議,議題涵蓋宏觀經濟政策,金融,貿易與投資,農業等。貿易與投資會議涉及鋼材和鋁產能過剩,以及高新技術貿易。

此次會議在所有重大問題上都未取得成果,在僵持中結束。關鍵的焦點在于中國的鋼材。盡管中國意識到產能過剩的部分原因是中國的政策,但據報道,中國不愿意在盡可能短的時間內將過剩產能降低足夠大的數量。據知情人透露,中國只愿意做出少量讓步,這讓美方無法接受。根據美國的新戰略,特朗普政府不會認為此次會談是成功的。盡管財政部長努欽在接受《金融時報》采訪時盡量展現出樂觀的面容,表示中方已經聽取了美方來自特朗普總統的命令,在一份聯合聲明中,他和商務部長羅斯只表示“中國認可我們共同的目標,即通過雙方共同努力來降低貿易赤字”。

中方對會談表現出更加積極的姿態,指出“中美雙方深化理解,增強互信,完全完成了第一次全面經濟對話的任務,并成功創建了未來全面經濟對話的工作模式?!比欢两襁€無法明確任何具體協議。顯然中國對于開放大米市場做出了明確的承諾,這對美國出口有利,但其中的技術細節還有待商榷。

在會談之后,我們看到了美國戰略的最后一步:如果中國未通過對話改變其政策,那么美國將采取單方面行動。盡管政府降低了使用《1962年貿易擴展法》232條款的可能,不會因為國家安全的原因而在近期限制鋼材進口,但有報道表示政府將根據《1974年貿易法》301條款的內容,調查中國的貿易行為以及對外國投資商的待遇,啟動更多反傾銷和反補貼稅案,并且更積極審核中方對美國公司的收購。

這最后一步是美國新戰略的自然產物,狹義上講它完全有意義。美國提出了他們認為合理的需求,但中國卻未能滿足他們。與其接受失敗繼續為了談判而談判,美國如今想要發出明確訊息。

圖源:新華社

為何陷入僵持?

雖然現在可能出現更緊張的局勢,但為什么全面經濟對話會出現現在的結果。有幾種不同的表述。一種是特朗普政府希望對話失敗,以此方便他們推行更強硬的路線。政府最初可能表示將接受有限的結果,但在談判過程中“變化目標”更進一步,并有意提出無法接受的要求。這種說法很吸引人,因為在特朗普政府中一些強硬派充滿疑慮地與中國談判,例如斯蒂夫·班農和皮特·納瓦羅,但是對于此計劃沒有明確的證據。

另一種更有說服力的看法認為中美雙方對于全面經濟對話設定的目的不同。中國認為全面經濟對話是解決結構性問題的戰略對話,任何具體的承諾都是外加的,需要額外的時間來實施。中國從習特會在海湖莊園的友好會面中獲得這種印象,美國接受100天貿易談判工作計劃中有限的切實成果(其中一些中國之前承諾過),全面經濟對話被認為是戰略與經濟對話和戰略經濟對話的替代品,對話本身是卓有成效的。與之相反,美國認為100天貿易談判取得成就的勢頭后,中國應該接著在全面經濟對話中做出更多實質性的讓步,任何模糊的善意和誠意都是不可接受的。

目前尚不清楚的是,這種認知上的差異是否是導致雙方在海湖莊園和全面經濟對話缺乏足夠溝通的原因。如果這種認知差異是根深蒂固分歧的產物,雙方卻依舊在遵循此道路前進,盡管雙方意識到僵局始終會出現并可能會因此制造更多緊張。這些解釋并不是相互排斥的。特朗普政府仍然在全面制定對華政策和全球經濟政策之中,他的政府機構崗位仍空缺大量人員,部門之間的溝通仍不完善。很可能美方出席全面經濟對話的團隊人員并不在相同步調上。所有這些都可能導致中美雙方傳遞的信息弱化,也使他們任何一方更難充分了解堅持各自立場的利弊。

發生轉折還是止步不前

全面經濟對話的進程可能持續在工作層面推進,但是中美關系處于轉變到另一階段的風口浪尖——美國單邊的行動以及中國的反制都會加快中美關系變化。很可能這些舉措會產生足夠壓力使中美雙方回到談判桌上,達成更符合特朗普政府設定的高標準交易。然而,中國也有可能采取強有力的反擊,那么中美將陷入更廣泛的貿易戰中。中美在管制朝鮮問題尋求共識過程中將更有可能發生斗爭。

為了避免不必要的沖突使中美經濟以及整體關系惡化,美國需要加快采取措施。特朗普政府有義務對中國和亞太地區制定更全面的政策,這樣對于多邊關系這一廣闊背景下合適的經濟議程有清楚的理解。給相關行政分支機構全面配備人員,在部門內部和各部門之間建立強大的溝通渠道,這對于更好執行政策至關重要。最后,如果美國將中國挑戰視為優先項,暫時擱置與中國鄰國以及歐洲盟友的貿易分歧,那么將有更大的機會和中國解決貿易問題。共同發聲說明這些問題受到全球關注,意味著中國如果堅持其分歧將會導致其被孤立。

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