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創造“現實實力”——美國國家安全策略
點擊量:0時間:2019-01-07 11:17:58作者:

編者按:2015年初,布魯金斯學會“在混亂中尋求秩序”課題組召集共和黨和民主黨的外交政策專家,起草名為《創造“現實實力”》的報告。該課題為特朗普政府提供外交政策構想,也為維護和改革21世紀國際秩序進行分析并提供政策建議。

課題組成員包括德里克·肖萊(Derek Chollet,安全與國防政策高級顧問)、埃里克·埃德爾曼(Eric S. Edelman,戰略與預算評估中心顧問)、米歇爾·弗拉沃伊(Michèle Flournoy,新美國安全中心首席執行官)、斯蒂芬·哈德利(Stephen J. Hadley,美國和平研究所主席)、馬丁·因迪克(Martin S. Indyk,布魯金斯學會副總裁)、布魯斯·瓊斯(Bruce Jones,《外交政策》高級研究員)、羅伯特·卡根(Robert Kagan,《外交政策》高級研究員)、克里斯汀·西弗爾伯格(Kristen Silverberg,國際金融研究所總顧問)、杰克·沙利文(Jake Sullivan,奧巴馬政府官員,耶魯法學院講師)、托馬斯·懷特(Thomas Wright,《外交政策》國際秩序與戰略項目主任)

 

1940年代末期二戰即將結束之際,美國對外戰略的核心是建立和引領由安全同盟、國際機構、經濟開放為要素構成的國際秩序,以促進自由、繁榮與和平。2016年美國人民有史以來第一次選擇了一位對既有國際秩序和其構成部分高度批判的總統。這種現象并非憑空而來。美國人民對于全球化和美國在世界所扮演角色的焦慮感已經醞釀了一段時間。如今他們面對一個重要的抉擇——是繼續領導和塑造戰后國際秩序還是將其拋諸身后。

世界政治環境在過去五年急轉直下,過去二十年的大國合作讓位于如今地緣政治競爭新階段。為爭取接下來十年的成功,美國需要制定目標明確的新策略:改造、革新戰后國際秩序。我們認為特朗普應該借鑒杜魯門總統時任國務卿迪安·艾奇遜的主張,艾奇遜倡導美國應該與志同道合的國家通力合作,在全世界創造“現實實力”,以此應付對美國利益的威脅與挑戰。

 

為什么國際秩序似乎在崩潰

我們正處于美國領導的國際秩序第三階段的早期。第一階段從1945年二戰結束持續到1989年東歐劇變,以美蘇爭霸為特征。第二階段為1989年柏林墻倒塌之后的二十年,以世界主要大國間相對合作和跨國威脅為特征。第三階段則表現為以下四個趨勢:

1、世界地緣政治的競爭性愈發激烈,在東亞和歐洲崛起大國對美國領導地位的挑戰日益突出

2、中東的混亂局勢具有高度傳染性并使混亂在該地區和其他地區傳播

3、技術帶來的破壞性影響增加

4、西方對現狀的不滿使美國和歐洲對國際主義的欲望衰減

1990年代和2000年代,國際秩序中的積極因素相輔相成。如今他們卻產生反轉并造成了不穩定和混亂。2016年美國總統換屆之時的世界環境與1993年、2001年、2009年完全不同 

利益與意圖 

在世界地緣政治的競爭性愈發激烈的情況下,探清別國的意圖和野心尤為重要。

普京對國際秩序的設想從根本上與美國背道而馳。他認為美國引領的戰后國際秩序削弱了他對權力的掌控,并否定了俄羅斯在地區和全球應當具有的影響力。他的使命即是削弱這種秩序。普京將取代現有秩序,使域內大國在各自地區有顯著影響力,并在全球重要事務上都有大致平等的發言權。俄羅斯將采取單邊的行為來捍衛他們的權利并對西方施加影響,行為包括軍事干預;對西方民主積極干預;更多地依賴核武器;網絡戰等。

相比于普京,中國領導人對國際秩序的看法更加復雜和多元,這很大程度上源于中國獲益于國際經濟秩序。然而,中國一直在尋求東亞地區的優勢地位并弱化美國同盟體系,并且一直采取漸進式策略單方面改變現狀,尤其是在海洋領域。如果中國成功,將很大程度弱化國際秩序中的規則性特征,在全球范圍破壞美國立場,并導致東亞地區地緣政治固有的不穩定持續。

相比于中俄,大多數其他國家對他們本國利益的界定與美國傳統視角更加協調。雖然許多國家的利益與美國的外交政策存在爭議與矛盾,但他們并不愿意翻轉現存國際秩序或者弱化美國的全球角色。

受困于全球危機,美國的歐洲盟友愈發內向化,但他們始終承認戰后國際秩序并支持美國的領導。美國的東亞盟友和伙伴希望與美國更多的接觸與合作,但他們非??咕茏陨肀灰暈槎糁坪蛯怪袊牧α?。美國的中東盟友——以色列、埃及、沙特阿拉伯、約旦、摩洛哥和阿聯酋——都希望在此地區與美國更多地合作。新興國家——印度、巴西、印度尼西亞和其他國家——想要更具包容性、更少西方國家參與的全球秩序。 

轉向具體策略 

世界地緣政治的競爭性愈發激烈,中東地區秩序正在崩塌,美國和海外許多人民都質疑開放的全球經濟能否兌現其承諾?;诖耸聦?,美國必須改變策略。特朗普政府應該繼續廣泛地界定美國利益,并尋求戰后國際秩序的改造和革新。

美國最緊迫的挑戰是要制定一套綜合性的地區策略,該策略必須遵照以下八個原則:

1、明確該挑戰的競爭性本質

2、與盟友重拾信任

3、遏制威脅現存國際秩序的修正主義

4、正確區分修正主義與合理訴求

5、在美國外交中創造和部署杠桿

6、處理對美國最緊迫的直接威脅:伊斯蘭恐怖主義和朝鮮

7、制定對不確定性富有彈性并基于共同目的的策略

8、認識到氣候變化是地緣政治問題

美國政府的策略目標之一就是在所有地區和領域創造一個全新、有利的均衡。這需要在某些問題上保持堅定不屈的姿態,但也應該審慎地認識到,調整和妥協也是不可或缺的。隨之而來的問題是,特朗普政府應該如何掌握分寸,對現存秩序要進行多大程度地改造,對不滿國家采取多大程度地妥協?

對于敵對國家采取武力,武力威脅,或者近似于脅迫的手段(網絡攻擊、秘密行動、政治顛覆)來破壞、脅迫、侵犯鄰國來解決問題和爭端的行為,美國應該堅決采取不妥協的態度。美國也許不能阻止敵對國家每次的侵略行為,但至少可以大大提高這種侵略的代價,并挫敗侵略行為旨在實現的任何戰略目標。美國應該發出這樣的信息,即未來不能由那些凝聚意志和軍事力量來挑戰現存國際秩序的國家塑造。

美國對于問題或爭端應該采取更靈活的方式來處理,放下武力和脅迫手段。如果一些國家說服其他國家和人民,認為目前的體系不符合他們的利益,如果采取這種方式來改變秩序是可以接受的。美國必須盡可能有力地維持目前的國際秩序,但必須接受、尊重其他國家倡導改變秩序的權力。在那種情況下,美國應該尋求一個折中的方式,既滿足了他們的訴求,也維持國際秩序的核心原則和益處。 

區域應用 

歐洲

一個強大、繁榮的歐洲去支持和強化國際秩序的革新與振興,這符合美國現實和長期利益。美國應該重申對北約的承諾和對歐盟的支持。當歐盟還暴露在外部危機中時,美國應該支持歐洲完成整合,主要是在經濟領域。美國對于脫歐談判充滿興趣,因為強大、成功的獨立英國與強大、成功的歐盟會進行建設性地接觸。美國應該尋求與歐盟進行經濟協議談判來振興跨大西洋貿易,這樣會解決雙方對全球經濟共同關切的問題,包括網絡安全,制裁制度的經驗教訓,抵制國家資助對市場的扭曲,以及能源問題。

在歐洲,美國必須封鎖和遏制俄羅斯的侵略,因為那侵犯了國際秩序的基本原則,也損害了我們以及盟友的基本利益。一旦遏制重新建立,新的平衡界限逐漸清晰,美國就應該與俄羅斯重新開始談判以商討解決辦法,使其既符合美國、俄羅斯以及歐盟盟友的利益,又符合國際秩序的一貫準則。

亞太

美國亞洲政策的歷史性基礎就是同盟關系,軍事存在,自由貿易,開放性國際組織以及對民主的支持?,F在這一政策的原則受到中國的強勢和修正主義的挑戰。為保護東亞的國際秩序,美國必須阻止中國在西太平洋地區建立控制并擴大影響范圍。然而,美國必須明確,從我們對于東亞區域秩序的愿景來看,中國在其中扮演了極其重要的角色。雖然在我們看來其中一些體制機制需要改革,但中國在東亞地區性的制度結構和許多多邊論壇中,都發揮積極作用。美國也可以通過與中國合作來增強與西方國家的聯系,尤其是通過例如“一帶一路”等倡議。

美國必須在經濟領域、安全領域全面加強與盟友的合作,并加深與印度的聯系。美國必須強化對朝鮮的遏制來應對他們帶來的威脅,并采取措施防止其獲得可以威脅美國本土的彈道導彈能力。

中東

在中東,美國的第一目標就是通過增加與該地區傳統盟友的接觸、合作來恢復地區穩定,并與盟友重拾信任。美國必須優先考慮經濟改革和現代化,為阿拉伯世界的進步創造條件。美國必須平衡伊朗,遏制其可能采取的威脅地區穩定、擾亂國際秩序以及損害我們和盟友利益的侵略性行為。平衡的目標是改變伊朗的行為方式,這將允許其參與區域安全議題。特朗普政府應當確?!耙梁藚f議”——聯合全面行動計劃——被嚴格執行,并使伊朗領導人明確國際社會決不接受擁有核武器的伊朗。在敘利亞和伊拉克,特朗普政府的目標是盡力擊敗ISIS,但也應該為持久戰做準備。在敘利亞,意味著美國要增加對俄羅斯和巴沙爾政權的影響,并采取措施防止伊朗成為戰爭最后的大贏家。在伊拉克,解放區的遜尼派需要伊拉克政府軍的保護,并且實施更加公平的權力分享安排和利益分配。

貫徹執行 

美國需要采用軍事、外交、經濟手段來貫徹這一策略。具體步驟如下:

軍事手段

保存軍事數量優勢并維持尖端軍事技術

去除《2011年預算控制法案》對國防軍費的限制,排除減支對國防經費的威脅

強化并現代化美國同盟的軍事能力

通過加強美國現存安全承諾的可信度,對非同盟政府的侵略行為采取相應的行動,來加強遏制實力

在盟友、敵人和非國家行為體中建立起對美國網絡進攻、防御能力的可信期望,對網絡侵犯行為采取嚴重的報復性行為,通過上述手段推動網絡安全均勢

現代化美國核武器庫,支持核基礎設施建設,向盟國重申繼續擴大核威懾力度

外交手段

與敵人談判前創造“現實實力”

重申美國的利益和承諾,尤其是對盟國和伙伴的承諾

利用新、舊多邊平臺解決共同面臨的問題

支持盟友采取的強制性外交政策

在外交政策中堅持民主和人權的價值觀

經濟手段

對新一輪全球金融危機有所預期并做好準備

明確強健的國民經濟需要強健的全球經濟

通過應對對美國經濟和美國工人利益有直接性損害的問題,使美國經濟外交更加強勢

制裁特殊經濟侵害行為和非法經濟行為,尋求多邊合作,銘記美國在全球開放經濟中的利益點,通過上述方法負責任地施加經濟手段杠桿

制定經濟決策之前,充分考慮未來幾十年保持美國比較優勢的必要性和國家安全需求

(陳俊霖譯)

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