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特朗普為什么很難打贏這場貿易戰
點擊量:0時間:2019-01-07 11:17:57作者:廖崢嶸

特朗普的“新政”以“美國優先”為主題,重點在于促進增長,增加就業。辦法是在國內實施減稅、擴大支出(一是擴大基建:主要想通過擴大私人投資來實施;二是增強國防:通過擴大公共開支實施)、放松監管。特朗普的對外經貿戰略則更加突顯了他不拘泥于任何傳統的個性。

3月份發表的《2017年美國總統貿易議程》以及特朗普本人、商務部長羅斯的幾次正式表態看,特朗普的對外經貿政策雄心比較大。面對歷屆政府均無法改善的結構性困局,特朗普的戰略顯示出更大魄力。他敢于向“不公平”的WTO多邊體系和規則發起挑戰?!?span lang="EN-US">2017年美國總統貿易議程》明確表示,WTO爭端裁決對美國的約束力是有限的,美國將以保護自己的利益為優先考慮,國內法高于WTO規則,“美國國會明確表示,美國并不直接受制于WTO裁決?!稙趵缁睾戏ò浮仿暶?,如果WTO的爭端解決方案報告‘對美國不利,(美國貿易代表)需要與國會專門委員咨商,以決定要不要執行報告的要求;或者如果需要執行,以何種方式,花多少時間來執行?!C明WTO的報告不是必須而且自動生效的?!?a title="" style="color: #000000" href="#_ftn1" name="_ftnref1">[1]這一立場沿襲了歷屆政府的做法,即美國堅持在多邊體系內發揮主導作用,但必須保留“美國例外”行事權利。特朗普并未止步于此,他在競選中表示,如果WTO的規則不符合美國要求,各國又不愿意修改,那就退出WTO好了。上任后,特朗普及其執政核心圈不斷放話。中國、歐洲等貿易伙伴只是在充分利用WTO規則,對美國開展不公平貿易。9月下旬,商務部長羅斯訪問中國后宣稱,美國不介意與中國競爭,但希望雙方在公平的環境中開展經濟活動。他認為,中國現在仍享受WTO的一系列優惠政策,但WTO是二戰后設立的機構,旨在幫助亞歐國家進行戰后經濟恢復,這套過時體制已然不適用于當下中國的經濟發展水平。按照這一精神,特朗普政府已經退出了TPP和巴黎氣候協定,顯示出不惜放棄多邊的堅定決心。新作法是通過一場一場雙邊談判爭取重塑貿易規則。8月份,特朗普政府開始重談北美自由貿易協定、美韓自由貿易協定,同時壓迫日本商談美日自由貿易協定??雌饋碜罱K目標全面檢討并修訂WTO規則。WTO體系及其規則的建立耗費了戰后幾代人的努力,特朗普想動它比登天還難。作為替代,動用行政權實施單邊行動,試圖繞開WTO爭端解決機制,對中國等目標國以及特定的行業,展開反傾銷、反補貼、國家安全審查,8月份又宣布對中國重啟知識產權保護調查(301調查)。

特朗普的政策組合遇到的初步反應不一。國內市場反應積極,股市交投活躍,不斷創下新高。但美國經濟上半年平均增長2%。奧巴馬任內八年平均增長率不足3%,是史上最低。特朗普的開局比這個還低。特朗普對外經貿政策破壞性較強,保護主義色彩濃厚,已經引起各國高度警惕,其實際效果需要時間檢驗,預計會遇到國內外強大阻力,說易行難,前景不容樂觀。

首先,與2030年前相比,美國政府發動國際貿易戰多了一層國際法障礙。從尼克松總統到克林頓總統,30年時間內美國完成了兩項重要的國際貿易談判,從此確立了美國與別國開展貿易,解決貿易糾紛的基本規范。一是《北美自由貿易協定》(1992年簽署,1994生效),二是美國參與創立并加入《世界貿易組織(WTO)》(1994年成立),WTO制定的爭端解決機制成為美國處理與他國貿易的糾紛的主要法律依據。20多年下來,美國的貿易不平衡狀況日益惡化,與幾位前任一樣,特朗普認為這是一個大問題,只是他走得比較遠,考慮踢開這兩個“基本法”的約束,以改善美國的貿易條件。特朗普政府找出1962年的《貿易擴展法》第232條、《1974年貿易法》第301條這些冷戰時期的制定的法律條文,以“國家安全”這種非常勉強的理由,展開對貿易對手(目前主要是中國,但歐洲也是潛在目標)的調查,希望迫使對手做出調整和讓步。當年尼克松、老布什、克林頓總統在其任內曾經動用過這些手段,但1994年美國加入WTO解決機制以后基本不再援用。特朗普重拾大棒,但是國際法環境已經變了。各國完全有理由以其違反WTO規則為由發起反擊。特朗普將成為挑起全球貿易戰的禍首。在法理上、道義上先輸一籌。

其次,與以前相比,全球貿易和產業鏈、價值鏈經歷了重組,傳統上支持保護主義的行業,如美國紡織、汽車等行業已經在更大程度上國際化。它們不得不從積極支持保護主義的立場上后退。美國全國紡織業組織理事會在國會作證時表示,由于供應鏈整合程度高,紡織行業“支持通過尋求合理的改進在《北美自由貿易協定》成功的基礎上進一步發展,而不是取消該協定?!?a title="" style="color: #000000" name="_ftnref2">[2]30年前,里根總統對日本汽車進口實施配額限制收到了一定成效。但是現在美國對墨西哥汽車進口卻無法通過同樣的政策達到效果。美國與墨西哥的汽車廠商是在跨境雙向供應零部件,汽車生產是合作的結晶。特朗普推行貿易限制政策不能再得到這些行業的無條件支持。他的行動空間大大縮小。

第三,特特朗普有意對中國等征收鋼材進口稅。他的理由是“威脅美國國家安全”。歐洲一向在制裁中國產品問題上與美國保持一致,但這個理由連歐洲也不信。歐洲還要擔心特朗普在它們身上施加同樣的招數。特朗普對進口鋼材征稅的打算能收到理想的效果嗎?除了美國鋼材行業因為特朗普的動議導致的行業股大漲而受益,其它相關產業出現的更多是擔心。限制鋼材進口導致的國內鋼材價格上漲將廣泛影響美國眾多行業。2002年,老布什總統曾對全球鋼材進口征收30%高關稅,引起國內鋼材價格飆升。研究發現,此舉導致了20萬名制造業工人失業,比整個鋼鐵行業就業人數還多。美國在上世紀70、80年代或許可以對日本鋼材進口實施高關稅,但是現在傳統行業不再堅持片面地對進口材料實施高關稅,如鋼鐵業就希望將征稅目標限制在要求中國削減過剩產能上。從中國進口的鋼材占美國進口鋼材之比微不足道。即使不考慮中國反制,真正實施起制裁也幾乎不會對美國鋼材市場有什么影響。特朗普政府要想實施“精準打擊”,難度非常之高。更廣泛地看,特朗普加高關稅的最終效果,將是提高美國消費者的成本,這將導致美元升值,從而反過來增加美國出口成本,影響其擴大出口、增加就業的政策目標。特朗普的關稅政策真正實施起來,力度可能是有限的。如果非要強推高關稅,對美國經濟將形成沉重打擊,當然,中國等貿易伙伴也會深受其害。復蘇勢頭向好的世界經濟可能變成脆弱。

第四,還有一個不太有利的因素。921日,美聯儲宣布正式開始縮減資產負債表計劃。意味著延續10年的貨幣寬松時代徹底結束。美聯儲今年之內將有一次加息,明年還有三次加息。特朗普向左,美聯儲向右。緊貨幣、寬財政的宏觀政策組合引向的是資本回流,美元指數升高,匯率堅挺,然后出口成本上升,貿易逆差擴張。貨幣緊縮還會影響到利率走勢,如果利率進入上升通道,則美國國債償還壓力將增加,意味著更多的財政赤字。

這種復雜的局面并不是特朗普政府所特有。歷屆政府都面臨相當復雜的政策環境,對于美國這種強調制衡和分權的國家,并不存在一個超越一切的虛擬的“國家利益”。指導美國政府決策的利益目標,都是各相關方博弈的結果。特朗普政府面對的困境,是各種利益團體相爭持所形成。美國國內以及國際輿論普遍認為,特朗普明知其不可為而為之,很重要的因素是出于政治考慮。將經濟問題的原因歸罪于貿易,比在國內找替罪羊,政治上有利得多。在這種情況下,特朗普打貿易戰的威脅到底具有多大可信度深受懷疑。
(原文刊發在“觀察者網”作者專欄)

[1] 2017 Trade Policy Agenda and 2016 Annual Report  of the President of the United States on the Trade Agreements Program,Office of the United States Trade Representative,March 2017。

 

 

[2]Global Trade’s Evolution May Check Trump’s Protectionism, By Bob Davis, Updated July 16, 2017, Wall Street Journal. https://www.wsj.com/articles/global-trades-evolution-may-check-trumps-protectionism-1500210002

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