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分類推進國際機制建設的思考
點擊量:0時間:2020-09-25 16:39:40作者:廖崢嶸

2020年7月15日下午國際金融論壇研究院與中國社會科學院和平發展研究所共同舉辦《中國全球化愿景》專家視頻研討會。下文是中國社會科學院和平發展研究所廖崢嶸的發言。

一、中國參與國際機制及其建設的簡要歷程和現狀

1、中國國際秩序觀、外交思想的演進。新中國曾長期被排斥在美西方主導的國際體系之外,是國際體系和秩序的局外人,同時也是挑戰者。1971年中國恢復在聯合國合法權益,隨后陸續加入重要國際組織,參加重大國際交流磋商,成為參與者、建設者、貢獻者。這一階段,特別是初期,中國實力較弱,與廣大發展中國家境況相同,也積極響應發展中國家質疑現存秩序的呼聲。小平同志于在1988年會見斯里蘭卡總理的時候,提出“需要建立國際經濟新秩序、也需要建立國際政治新秩序”。2001年中國正式加入世貿組織,經濟上全面融入全球化進程,從而提出要做國際秩序的維護者。當然,仍然強調國際體系和國際秩序需要改革與完善。2005年,中國發布第一份《和平發展道路》白皮書,首次改變了建立國際新秩序的提法,改提“推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展”。十八大以來,領導人多次強調這一點,2015年9月,習主席在華盛頓與奧巴馬總統會談時表示,中國是現行國際體系的參與者、建設者、貢獻者。改革和完善現行國際體系,不意味著另起爐灶,而是要推動它朝著更加公正合理的方向發展。

在堅持改革和完善現有體系的同時,中國也在積極考慮發揮更大作用,提出要“引導”國際社會的變革。2016年7月1日,習主席在紀念建黨95周年的講話中提出,中國人民有信心為人類探索更好的社會制度提供一個中國方案。2017年初,習主席在達沃斯論壇開幕致詞中提出中國要與國際社會“共同引導經濟全球化發展方向”。在2017年2月召開的國家安全工作座談會上,習主席提出兩個引導,即“要引導國際社會共同塑造更加公正合理的國際新秩序,引導國際社會共同維護國際安全”。與此同時,中國的外交理念也經歷了從有所作為、積極有為到奮發有為的轉變。

2、中國參與國際機制現狀簡述。中國針對“發達國家俱樂部”采取了選擇性加入、有限參與或者不參與的立場。中國沒有正式加入經合組織(OECD)(主要由西方定義的“市場經濟國家”組成),但從1995年開始,中國與OECD建立長期的合作伙伴關系。中國與OECD下屬的國際能源署也建立了長期合作關系,于2015年升級為國際能源署簽字觀察員,開展能源安全、建設、數據和統計方面的合作。中國沒有正式加入西方債權國組成的“巴黎俱樂部”,但中國是其特設參與國(沒有協議簽字權),保持“常態性參與”。中國也沒有正式加入七國集團(G7)。中國沒有正式加入上述“俱樂部”的主要原因,一是有些基本條件難以滿足。比如,OECD要求官方發展援助不低于GDP的0.7%,IEA要求原油儲備要達到90天的進口量,巴黎俱樂部對債務安排提出要求等等。二是中國在政治身份上仍是發展中國家,國際事務上的立場更多的還是與發展中世界較為接近,加入“發達國家俱樂部”,會削弱中國政策的自主性。三是隨著新興經濟體和發展中國家群體性崛起,發達國家俱樂部的作用相對下降。比如,G7考慮邀請中國加入。但是2008年金融危機后,G20已經代替G7成為全球治理主要政策協調平臺,何況,G7經常在政治上對中國指手劃腳,俄羅斯曾被G7踢出。我們在國際問題立場協調上考慮到俄羅斯及其他新興經濟體。

目前,中國加入了絕大部分的重要國際組織和機制,特別是聯合國及其下屬的專門機構,中國深度參與并發揮重要作用。聯合國下屬專門機構中有五個現在是中國人出任領導。中國還在一些重大國際機制中發揮引領性作用。聯合國關于氣候變化問題的《巴黎氣候協定》,本來中美兩個排放大戶是主要承諾方,特朗普上臺,美國退出此協定,中國成為簽字的最大承諾方,從而客觀上(恐怕也是被動地)在全球氣候變化和排放問題上成為“引領者”,承擔起最主要責任。

二、中國參與國際機制及其建設的主要挑戰

一是國際環境發生巨變。近年來,經濟全球化遭遇強勁逆風:全球貿易、投資增速下降,各類關稅非關稅壁壘回升,產業鏈的全球布局向區域化、本地化轉變。2017年以來,美國政策發生重大調整,特朗普政府不斷挑戰多邊體制,相繼退出一系列重要國際組織,大搞貿易保護主義和單邊制裁,同時把中國作為主要戰略競爭對手,樹為主要打擊目標。積極拉攏盟友、伙伴全面遏制中國(阻止人才交流計劃、關閉孔子學院、收緊留學政策等)。此外,隨著美國出頭打壓中國,歐盟對我戰略疑慮加深,西方世界整體上對我防范加力:經貿、科技、人文交流頻頻受阻、地緣政治對抗加劇,中國參與國際機制及其建設的外部環境發生了根本性變化。

二是疫情帶來不確定性。疫情發生之后,一切情況都變了?,F在各種看法不一。一種判斷是疫情加劇惡化了中國的外部環境。中國與美西方在價值觀、體制機制、文化社會等方面的差異因疫情更放大。美西方國家拼命甩鍋中國,如果追隨的國家多,“問責”、“賠償”等問題將給我們帶來很大麻煩。另一種判斷,中國在全球產業鏈中占據比較關鍵的地位。疫情之后,各國經濟恢復面臨很大挑戰,這個時候有求于中國的地方可能更多,我們反而更容易做一些工作,推進我們的機制建設。這是兩種完全不同的看法。但是有一點大家看法基本一致,即疫情將長期化。據英國科學家研究,疫苗即使研制成功,它的有效期也是有限的。疫情伴隨人類長期存在,這樣情況下,世界未來的發展圖景完全不一樣,現在我們認為理所當然的很多事情到時候可能都會改變,人類社會最基本的生活方式都要變,旅行、人員的交往大大受限,出門就得戴口罩,電影院隔著位置坐或者電影院重新改造,這樣全部生產和消費成本都要上去,整個社會結構發生深刻變化,生產生活各方面的基本規則都要變,世界經濟要重組,誰能在其中占據主導,還要看博弈的結果。

這些重大的外部環境變化導致我發展格局轉變:內循環為主體,內外雙循環相互促進。我們要做好重大調整的準備。

三、中國參與國際機制建設思考

1、引領創設國際機制需要相應條件,中國暫時難以滿足。以美國為例,按西方的國際關系理論,為使霸權地位得到其它國家足夠認同,從經濟上講,霸權國家主要提供四個方面的公共品,一是穩定的金融體制,二是開放的貿易體系,三是可靠的安全體系,四是可信賴、有成效的援助體系,來獲得其他國家對它建立秩序的支持。

為此,需要滿足六個條件:首先,有一個充滿活力的市場,能夠做到為其他國家的過剩產品提供消費市場;其次,能夠提供穩定的資金來源,尤其是在經濟衰落時期;第三,能夠時刻提供融資資金,當國際貨幣體系發生恐慌而停止運作時,能夠發揮再貼現機制的作用力挽狂瀾;第四,能夠管理外匯兌換體制,保持國際市場匯率的基本穩定;第五,能夠協調不同國家的貨幣政策,保持國際貨幣流通兌換的正常運轉。第六,霸權國還需要能夠清晰定義并保護轉運過程中貨物以及海外資產的基本產權。

比照一下中國現在的情況,只有第一個條件,即充滿活力、能夠吸收其他國家過剩產品的消費市場,比較近于美國的標準。其他條件與美國相差甚遠(這還僅僅是從經濟領域進行比較)。因此,現在我們要帶頭創設大家接受的國際機制、體制,難度很大。

2、基本原則與方針

主要原則。中國仍然是一個發展中國家,還需要跨越中等收入陷阱,面對國內各種矛盾和挑戰。我們參與國際機制及其建設的總基調可概括為:“積極作為,量力而行”。我們推進“一帶一路”建設,推進構建人類命運共同體進程中提出的“合作共贏、責任分擔、協作領導、公平公正、普惠包容、創新綠色”等指導性意見,可以與時俱進,不斷延展。

基本方略。以聯合國為中心的國際政治秩序對我有利,中國是五常之一,有一票否決權,我們在重大政治斗爭(比如人權)中能夠爭取到非西方國家的大力支持,這個秩序我們應當積極維護。需要改革完善的主要集中在經濟金融治理。我們推進國際體制、機制建設,依靠對象現階段恐怕仍然是新興經濟體與發展中國家。主要因為,政治上我仍然是發展中世界一員,立場往往與發展中國家更為一致;經濟上我仍需要超越中等收入陷阱,向高收入國家邁進,制造業水平居于中游,在規則標準的適應上與發展中國家相融度更高。還要看到,由于中國規模巨大,已經處于各種約束性條款聚集的中心,發展中國家與我共同點減少,我在許多問題上的利益,比如知識產權保護,與發達國家開始接近。另外,我們要走漸進式改良,不是另起爐灶,不是推倒重來。同時,多做增量,少動存量。類似IMF擴權時調整票權結構,歐洲讓出一部分票權給我的情況,未來恐怕很難再發生,現有體系和機制內重新分配權力的難度太大,增加話語權的重點應放在新機制的建設。中國參與G20機制是很好的例子,加入G20,讓加入G7的必要性大大降低,而G20與G7并行不悖,順利推進國際制度機制體制改革。

一事一策。國際體制機制的構建是非常復雜的系統工程。以中國現有條件,需要持現實主義的態度,以現有的條件和能力能爭取到什么就是什么,需要就事論事,一事一議。我們參與氣候變化問題的立場是:愿意承擔“共同但有差別的責任”,這也是發展中國家普遍認同的原則。我們在承擔國際抗疫義務時提出的立場是:“量力而行,盡力而為”,我們疫情控制的很好,我們愿意盡力援助他國,但仍要量力而為,不是大包大攬。

放眼全球,立足國內。我們還處于社會主義初級階段,需要向高收入國家邁進。在全球化時代需要有全球視野和胸懷,履行力所能及的國際義務。深化改革可以為擴大開放創造更好條件,擴大開放是為了促進改革,促進發展。落腳點和出發點還是國內。

3、思考與建議

存異求同:尋求中美理念契合點。中美國際秩序觀存在差異。美國的國際秩序觀主要有三點,一是美式價值觀,二是同盟體系,三是包括聯合國在內國際機構。我們與美國在價值觀上不同,我們也不搞政治經濟安全同盟,而是發展不同類型不同層次的伙伴關系,構建伙伴關系網絡。這兩點均與美國不同,但可以尋求共存(實際上多年來一直是共存)。美國現在對多邊體制不滿意,四處退群,但其本意是“以退為進”,它退出世衛組織,后面有澳大利亞和其他國家醞釀跟進,也許美國醞釀著再成立一個國際衛生健康組織來替代世衛,但想爭取到足夠支持恐怕并不容易。如果跟進的國家不多,它也不敢冒然提出新的機構。美國仍然需要大量現有國際機構、機制、體制。美國雖把WTO上訴機構搞停擺了,但是并沒有完全退出,它仍然遵守WTO大部分規則。中國希望以聯合國為中心,美國想以自己為中心,但這兩者中間有很多重疊。我們承認的國際秩序包括《威斯特法利亞和約》確立的平等主權原則,《日內瓦公約》確立的國際人道主義精神和《聯合國憲章》明確的四大宗旨和七項原則,這些都是從西方發展起來的國際秩序,中國全都認可,不是另起爐灶。

關于標準規范適用。2019年4月26日,習主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講中,明確提出“我們要努力實現高標準、惠民生、可持續目標,引入各方普遍支持的規則標準,推動企業在項目建設、運營、采購、招投標等環節按照普遍接受的國際規則標準進行,同時要尊重各國法律法規?!睔v屆政府工作報告也把加強,或者加快“與國際通行經貿規則對接”,當作當年工作任務。此外,按國際通行標準規則行事,并不排斥中國標準和中國規則的國際應用。比如,在推進中歐班列建設中,會開發出大量適用于洲際鐵路的運輸、儲存的技術及其標準。華為的5G技術處于世界領先地位,成為行業標準。

分類推進。規則的變化由權益沖突引發,新規則主要經由談判確立。目前各類國際磋商協調機制功能嚴重弱化。G20(G7),WTO體制陷入危機。金磚以及區域性大國協調機制作用下降。各國的主要精力轉向各類雙邊或區域性談判。為此,我們建議在參與和構建國際機制方面采取分類推進。

第一類:需要全面重構類。推進中美經貿磋商談判,積極參與多邊體制和WTO框架下的新規則談判,由此重構國際經貿秩序。疫情將深刻改變各國經濟社會,影響國際政治經濟格局,也提供一個機會,讓各大國坐下來重新談一個類似布雷頓森林體系的國際新體制,這是必然的走向。中美談判停停打打,但終歸要談起來。其中一個重要的談判內容是構建人類衛生健康共同體,美西方不愿意談,可考慮從其它國家著手,畢竟抗疫是容易脫離政治影響的基本需求。

第二類:需要深度參與類。一是國際投資協議。與國際貿易和國際金融領域不同,國際投資缺少全面權威的“游戲規則”和制度安排,也沒有一個全球性或者多邊的協調機構?,F有安排三個來源:雙邊協定、含有投資條款的自貿協定和區域一體化協定。主要問題:碎片化導致法律沖突;當地國與投資者權利義務不平衡;未能有效解決可持續發展問題;還有部分毒丸條款??稍?016年杭州G20峰會達成共識基礎上,推進相關議題磋商。二是WTO框架下的數字經濟(電子商務)談判。談判由美歐發起,2018年7月中國加入。三是相互競爭的各類型自由貿易圈談判。沒有印度的RCEP即將正式簽署,中國也可考慮參加沒有美國的CPTTP。四是其它區域性多邊合作機制,如東亞共同體、亞太自由貿易區FTAAP等。

第三類:適度創新和引領類。中國在創設亞投行過程中形成一些有益的作法,未來可考慮積極引導創設區域性功能化機制,如亞洲能源消費者市場等。俄、中亞、中東是能源生產出口方,歐洲、東亞是主要進口和消費方,美國既是生產大國,也是消費大方,獨點兩方。出口方有歐佩克組織,美國和西方消費者有IEA,而東亞的中日韓,作為主要消費方,需要建構共同機制和平臺,提升定價話語權。

第四類:備份類。中國正推進人民幣國際支付系統建設,以及人民幣計價原油期貨交易等。這些國際化機制的建設不是要替代現有國際機制的主導作用,而是要考慮在極端或者不測事態發生時,我們有備而來。同時,為適應以內循環為主體,內外循環相互促進的發展格局。以前是備份性質的機制建設可能成為必需,或者不得已的替代。

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